对于城镇化发展历程的研究是探究城镇化发展内在机制与规律的重要课题。学术界对城镇化发展机制与规律的经典探讨大体上可以分为微观视角和宏观视角。基于个人选择的微观视角，主要探讨个人或家庭在城镇化行为中的动机与决策。如托达罗认为，人口城市化的动机并不来源于城乡实际收入的差距，而取决于城乡预期收入的差距。[1]宏观视角则试图从经济社会发展角度探讨城镇化发展的动力机制。马克思恩格斯依据唯物史观生产力与生产关系、经济基础与上层建筑辩证关系原理，从人的自由及其实现途径这一哲学高度探讨制度变迁的根本动力和私有制条件下城乡对立产生与转化的问题。在经典的城乡二元结构模型中，刘易斯强调通过现代工业部门的发展来实现农村剩余劳动力的转移[2]，拉尼斯和费景汉对刘易斯模型进行了修正，突出了农业发展对劳动力由农村向城市转移的重要意义[3]。乔根森进一步指出农业剩余的规模决定了农业劳动力迁移的规模。[4]李则把原住地和目的地之间的一系列经济因素视为城镇化发展的推动力和拉动力。[5]
随着我国城镇化发展实践的不断展开与城镇化进程中特殊制度干扰作用的逐渐暴露，学术界对我国城镇化发展过程中制度障碍影响作用的关注也越来越多，刘平量、曾赛丰认为我国“土地制度、户籍制度、社会保障制度是影响城市化进程的三项主要制度”[6]。温铁军[7]等注意到了重工业优先的战略和户籍等制度障碍对城镇化发展的阻碍作用。还有学者如辜胜阻、李正友[8]和崔功豪、马润潮[9]等则探讨了我国自下而上城镇化形成的背景、特点和功能等，但上述这些研究却有意无意地忽略了推动城镇化发展变迁的根本动力。
在以往的研究成果中，无论是宏观视角还是微观视角，无论是国际研究还是国内探讨，研究者们都力图通过构建独特的理论分析框架，对城镇化发展的动力机制与规律作出合理解释。他们在普遍认可城镇化是对经济社会发展变迁的回应的同时，却均未从宏观社会变迁与微观个人选择相结合的视角，探讨城镇化发展变迁的动力机制。毫无疑问，城镇化是内置于一个社会特有的制度环境之中的，它既是制度变迁的过程又是制度变迁的结果。对新中国城镇化发展历程的研究只有结合客观的历史发展进程，并从社会变迁与制度变迁的动态视角出发，将宏观动态视野与微观人本关怀相结合，将价值尺度与真理尺度相统一，才有可能准确把握其发展变迁的根本动力与内在规律。
1949年以来，新中国的经济社会制度几经变迁，具有鲜明的阶段性。本文将新中国成立以来的城镇化历程置于整个国家经济社会发展的大环境中，依据唯物史观的基本原理，结合新制度经济学的制度变迁模型，试图提出一个理论分析框架，并结合官方统计数据分析描述新中国城镇化发展不同阶段的状况、特点，探讨其内在机制，分析不同阶段的制度变迁对城镇化发展所产生的影响，以及产生影响的内在机制和动力等问题，以便挖掘中国特色新型城镇化发展的根本动力与内在规律。
中国的城镇化过程既是城乡关系的演进过程，又是“中国现代化进程中面临的一场深刻的制度变迁过程”[8]。根据新制度经济学的诱致性制度变迁和强制性制度变迁模型，可以将城镇化发展的推进路径大体划分为自下而上和自上而下两种模式。相对而言，西方既有城镇化理论中对于后者的关注是较为欠缺的。新中国成立以后，在特殊的经济社会背景下，两种模式曾长期共存，而且自上而下的强制性制度变迁模型在相当长的一段时间内还居于主导地位。2014年《国家新型城镇化发展规划(2014—2020)》指出: “城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。”[10]由此可以看出，完整的城镇化过程是既包括产业的非农化，又包括地域的城镇化的双重过程。马克思依据唯物史观基本原理，指出生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动推动着城乡关系的演进与发展。城镇化向前推进，既需要生产力发展所提供的物质动力，也需要生产关系变革所提供的社会动力，而这一过程丝毫离不开人的作用，因为“历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”[11]，城乡融合的最终目的也正在于“使社会全体成员的才能得到全面发展”[12]308-309。可以看出，马克思主义城乡关系理论既突出了生产方式矛盾运动的客观必然性，又强调了个人在历史活动中的主体作用与价值追求。而现实的城镇化进程也充分证明，我们有必要引入农民自主选择的意愿与能力这一元素，作为分析评价两种城镇化推进路径的不同制度背景、特征、机制、优劣、动力及其对城镇化发展进程影响的重要衡量指标。
自下而上的城镇化，是指农民“在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”[13]384的城镇化进程，是一种诱致性制度变迁模式。这一模式可以称为自发城镇化或主动城镇化。改革开放以后，在乡镇企业蓬勃发展的基础上，农民首创的“离土不离乡、进厂不进城”的城镇化道路就是典型的自下而上模式，但却并不是完整意义上的城镇化。因为在这一过程中，农民只实现了产业转移，而没有实现地域转移。该模式得以完整实现的前提条件和主要机制是，农民具备进入非农产业就业和进入城镇定居的意愿和能力，即农民的产业自主选择和地域自主选择，简称农民自主选择。
自下而上的城镇化的特征和优势在于，农民在城镇化进程中发挥主导性作用，农民城镇化的主观意愿和自主能力得到尊重与保护，农民的主动性、创造性得以释放和激发，并体现出“以人为核心”的城镇化发展的价值追求。
自上而下的城镇化，是指“由政府命令和法律引入和实行”[13]384的城镇化，是一种强制性制度变迁模式。这种模式又可称为被动城镇化或强制城镇化。这一模式由国家主导，其实现机制是国家干预，包括直接干预和间接干预。
制度供给是国家干预的重要方式。国家通过颁布法律和制度的形式对社会秩序进行调节，进而影响城镇化进程。同时国家的干预和制度的影响又总是通过社会秩序的状况反映和表现出来的。国家对城镇化进程的影响方向可以分为正向干预和负向干预两个方面。典型的正向干预包括国家历来倡导的大中小城镇协调发展的城镇化战略部署；负向干预的典型案例包括“文革”期间国家推动的“逆城镇化”以及改革开放后各级政府强制推动的“被城镇化”等举措。
自上而下的城镇化之所以必要，是因为在现代社会中，“国家成了维持社会秩序的唯一的制度安排”[13]388。自上而下的城镇化有助于避免基于个人自由选择的盲目性及由此带来的社会问题，有助于社会治理的有效跟进及良好社会秩序的培育与形成。1958年我国最终确立的户籍制度，就是通过农业人口和非农业人口的区分，对农民自主选择进行的直接干预，改革开放后国家干预主导城镇化过程中出现的“土地城市化快于人口城市化”[14]等损害农民意愿的现象也是典型的负向干预。新中国成立以后的户籍制度、就业制度、土地制度、城市行政等级制度和社会保障制度等对农民的产业自主选择和地域自主选择产生了重要的影响。
不同阶段、不同制度因素对城镇化进程的影响不但程度不同，而且方向也迥异，有的是正面的积极影响，有的则是负面的消极影响。城镇化两种路径的比较如表1所示。
总的来看，新制度经济学诱致性制度变迁模式与强制性制度变迁模式能够弥补双方的缺陷和不足，将二者有效结合能够促进制度供给与制度需求的均衡。“农民自主选择”和“社会秩序”作为生产方式矛盾运动作用的反映和结果，体现了两种城镇化推进路径各自的优势，而这两者也正是保证城镇化进程平稳健康推进的不可或缺的二维尺度。
新中国成立以来，城镇化的发展或顺畅或曲折，农民自主选择一直贯穿其中，各个阶段都是围绕着农民的产业和地域的自主选择这一主线展开的。我们将其划分为四个阶段：部分受限阶段(1949—1957年)、全面抑制阶段(1958—1977年)、逐步松绑阶段(1978—2002年)、协调发展阶段(2003年至今)。如表2所示。
新中国成立以后，在内忧外困的严峻形势下，借鉴苏联经验，我国确立了重工业优先的发展战略和计划经济体制。与这一背景相适应，该阶段的城镇化进程呈现出政府主导自上而下推动的鲜明特色。政府在城镇化进程中的主导作用，既包括正向的积极推动，也包括对城镇化进程的负向限制。正向推动主要表现为采取措施稳定城镇原有就业人口数量，负向措施主要为对农民进城采取政策性限制。从1953年开始至1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁行前的几年时间里，国家多部门多次发文劝止农民盲目流入城市。新中国成立初期，我国城乡分割的二元制度处于初步形成和发展阶段，城镇化进程主要以政府直接干预为主，方向上以负向干预为主、正向干预为辅，其目的在于适应国民经济恢复发展的需要和重工业优先的发展战略。
总体而言，新中国成立初期，百废待兴、百业待举，国家注重城乡社会秩序的恢复与重建，严格限制城乡人口流动的户籍制度等制度障碍尚未全面形成和固化，自下而上的城镇化模式也因此得以存在。在这一阶段的城镇化进程中，农民的产业自主选择与地域自主选择仅受到部分限制。从图1所示的统计数据来看，这一阶段的城镇化率呈现缓慢上升态势。
1958年“大跃进”开始至改革开放之前，我国不但“长期违反市场规律用行政手段推进工业化”[15]，而且通过直接或间接的行政手段干预城镇化进程，伴随存在城乡差别的制度体系的逐步形成与完善，城乡分割的二元结构也不断强化和巩固，城镇化推进也由自上而下为主、自下而上为辅的路径转化为典型的政府主导的自上而下的路径。在具体机制方面，政府直接干预和政策间接影响并举；在方向上，是典型的负向抑制。 1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》将户籍制度的壁垒最终确立下来，并在这一阶段呈现出逐步强化的态势；此外，政府还直接抑制和逆向干预城镇化进程，具体措施主要包括精简城镇职工、下放城镇干部、发动城镇知识青年“上山下乡”等。这些措施起到了直接和迅速削减城镇人口的作用。由于我国在就业政策方面实行严格的“统包统配”制度，农民的产业自主选择受到严重限制。在城乡社会保障制度和土地制度方面，城乡二元差别更为突出，农民无法自主选择城市生活。在政治运动的影响下，我国城市的行政等级制度日趋严格，虽然农民具有较强的享受城市生活特别是大城市生活的意愿，但受制于各项政策、制度的制约，严重缺乏流动的自由性。这一阶段，特别是“文革”十年间，“政治挂帅”、“阶级斗争为纲”成为当时鲜明的时代特征。在这一时代背景下造就的典型的自上而下的城镇化模式，不但排斥自下而上的城镇化推进路径，而且就连正常的经济社会秩序也受到严重冲击。这一阶段的城镇化进程表现出鲜明的强制性制度变迁特征，国家负向抑制城镇化进程，直接导致推进自上而下城镇化的制度供给匮乏。
总体来看，这一阶段由于国家对城镇化进程的直接或间接负向抑制，农民自主向城市流动的意愿受到国家政策与制度的束缚而无法转化成为自主选择的能力，农民的产业和地域自主选择受到全面抑制，因此这一时期新中国城镇化进程经历了最严重的衰退与停滞阶段。从图1所示的统计数据来看，1958—1965年城镇人口在总人口中所占比重波动较为剧烈，1966—1977年城镇人口在总人口中所占比重基本处于停滞状态，并且其中大部分年份呈现下降态势。
“文革”结束之后，特别是十一届三中全会以来，改革开放进程取得了显著成效，1992年邓小平南方谈话加速了市场化改革，在这一阶段市场发挥了调节社会秩序的主导作用。国家先后通过土地制度、户籍制度、城市行政等级制度、就业制度和社会保障制度的相关调整，逐步放松对农民地域自主选择的政策管制，并取消对城乡人口流动的直接调控，这一阶段我国的城镇化发展也相应地转向了典型的自下而上的推进路径。土地制度方面，继20世纪80年代初我国农村开始全面实行的家庭联产承包责任制解放并释放了农业生产力后，1988年又通过了对宪法第10条的修正案，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”[16]，从宪法的高度为农业剩余人口实现地域自主选择提供了根本的法律保障。户籍制度方面，1984年中央一号文件明确提出选择试点，“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”[17]，以此为标志，长期以来我国严格限制城乡人口流动的户籍制度开始松动，束缚农民进城自主选择的最直接的制度障碍被弱化。城市行政等级制度方面，1984年《国务院批转民政部关于调整建镇标准的报告的通知》和1993年《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》先后放宽了镇、市的设立标准，农民地域自主选择的余地增大。就业制度和社会保障制度方面，从1993年党的十四届三中全会到2002年党的十六大，城乡开放的劳动力市场体系逐步建立，市场化的就业制度和社会保障制度逐步完善，农民产业自主选择全面放开。通过一系列的制度调整，制度环境对城镇化进程的作用方向以正向为主、负向为辅。这一阶段的城镇化发展表现出鲜明的诱致性制度变迁特征，由于国家政策的调整，国家负向干预城镇化的制度供给大为减少，农民的自主选择权受到一定的认可和尊重，推进自下而上和自上而下城镇化的制度供给较上一阶段均有大幅增加，农民产业转移具有了较大的自主性，因此，这一阶段明显呈现出非农产业就业率高于城镇化率的状况。
总体来看，该阶段随着改革开放进程的不断推进，国家逐步弱化对城乡人口流动秩序的负向干预，农民产业转移和地域选择的自主性得到了较大程度的增强。城镇化进程中农民的自主选择逐步被松绑，但是国家对城乡人口流动秩序的正向跟进乏力，存在正向社会治理不足这一突出问题。从图1所示的统计数据来看，这一阶段的城镇化率显著提高，但是城镇化的质量不高，如农民工市民化进程滞后等问题，已经引发全社会的高度关注。
基于对前一阶段由于政府缺位导致一系列社会问题的重视，党和国家对城镇化推进政策与理念进行了一系列的调整，力争在农民自主选择与社会秩序相统一上有所突破。在2003年党的十六届三中全会提出科学发展观后，科学发展模式成为党和国家发展的目标追求。随着国家对发展质量和发展潜力的重视，城镇化的推进模式也实现了不断优化。这一阶段的城镇化发展包括自下而上和自上而下两种路径。自下而上路径的措施是，政府不断放松束缚城乡人口流动的制度约束，赋予农民主动城镇化的机会和条件。国家对自下而上城镇化推进路径的鼓励与支持，极大地提高了农民产业与地域选择的自主性。自上而下路径的措施是，政府加强顶层设计，党的十八大确立了“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”[18]23的政策目标，并进行配套制度措施的积极跟进。第一，逐步放松户籍制度对城乡人口流动的限制。以2014年《关于进一步推进户籍制度改革的意见》为标志，我国持续半个多世纪的限制城乡人口流动的户籍制度壁垒宣告破除。第二，加快农村土地流转改革。这一举措顺应了农业集约化、规模化发展的客观趋势，并调动了城乡人口流动的积极性。第三，“十一五”以来，城乡社会保障制度改革加快推进，城乡社会保障覆盖面和保障水平迅速提升，为城乡人口流动提供了便利条件。十七大以来，“社会保障体系建设成效显著，城乡基本养老保险制度全面建立，新型社会救助体系基本形成。全民医保基本实现，城乡基本医疗卫生制度初步建立。保障性住房建设加快推进”[18]4。国家这一系列正向调节城乡人口流动秩序的政策措施，顺应了广大农民实现产业与地域转移自主选择的意愿，产生了极大的制度正效应。这一阶段的城镇化发展具有诱致性制度变迁与强制性制度变迁相结合的特点。通过政策的调整，国家正向干预城镇化进程的制度供给大为增加，负向干预城镇化进程的制度供给进一步减少，农民自主选择的权利得到更大程度的尊重与保护，推进自下而上和自上而下城镇化的制度供给较上一阶段进一步增加。
从总体来看，这一阶段不但农民产业转移和地域转移的自主性得到极大的保护，而且国家通过政策手段加强对社会秩序的正向治理，城镇化进程中的农民自主选择与社会秩序实现了初步统一。从图1所示的统计数据来看，这一阶段不但非农就业人数占总人口的比重呈现大幅上升的态势，而且城镇人口占总人口的比重也实现了较大幅度的提升。
综上所述，评价现代社会城镇化发展的绩效，有必要兼顾个人自由与社会秩序的二维尺度，而不应有所偏废。将制度分析引入城镇化历程研究，将有助于我们清晰地理解城镇化发展的脉络与逻辑。在中国城镇化的实践历程中，自下而上和自上而下两种推进路径各自表现出了优势与不足，只有将二者的优势密切结合起来，自觉做到农民自主选择与社会秩序相统一，才能更有效地推动城镇化的持续、快速、健康发展。
生产力与生产关系、经济基础与上层建筑矛盾运动规律是唯物史观的基本原理，制度经济学大师诺斯曾高度称赞马克思主义理论分析框架对长期制度变迁过程的强大的理论解释力。唯物史观的基本原理指出，生产力的发展决定生产关系的变革，伴随经济基础的变革，上层建筑也发生巨变。“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系(这只是生产关系的法律用语)发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”[19]马克思主义经典作家将城乡关系的演进过程视为制度变迁过程，将其根本动力归结为生产力的发展及生产力与生产关系的矛盾运动，指出要“把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭”[12]422，只有依靠工农业的协调发展才能为城镇化的持续健康发展奠定坚实而可靠的物质基础。同时，马克思恩格斯也强调生产关系变革对生产力发展、上层建筑变革对经济基础发展的巨大反作用，并关注生产关系与上层建筑变革对城镇化进程的极其重要的意义。
回到具体的中国实践中，我们需要探讨的问题就是：农民自主选择与社会秩序为什么会对城镇化发展产生重要影响？它们在城镇化发展的历史变迁过程中发挥了什么样的作用？马克思认为，生产力发展的主体是人，生产力的解放与发展正是人的本质能力的解放与发展。马克思恩格斯从来没有将生产力与生产关系矛盾运动规律与人的现实活动割裂开来，而是明确指出了二者的一致性关系。正如马克思所言：“难道探讨这一切问题不就是研究每个世纪中人们的现实的、世俗的历史，不就是把这些人既当成他们本身的历史剧的剧作者又当成剧中人物吗?”[12]227无论是在历史还是在当下语境中，现实的个人才是城镇化进程的主导者和参与者。解放作为城镇化发展根本动力的物质生产力，最根本的就是调动生产力发展主体的“现实的个人”的生产积极性和主观能动性。“文革”期间，我国户籍制度、就业制度、社会保障制度等形成了负向控制城乡人口自由流动的严密的制度壁垒，农民无法实现产业与地域的自主选择，城镇化进程出现连续多年的停滞与衰退景象。与此形成鲜明对照的是，改革开放以后，国家逐步尊重并保护农民产业和地域的自主选择，不断放松政策限制，城镇化率连年提高。尊重城镇化进程中农民的自主选择，一方面能够调动农村务农人员的生产积极性，有效激发农业发展潜能；另一方面能够调动2亿多农民工群体的生产建设积极性，激发我国城乡二、三产业的发展潜能。因此，尊重农民的自主选择，就是促进城乡生产力发展的根本体现。国家作为社会秩序的供给者，主要通过各项政策措施发挥其对社会秩序的调节功能。在城镇化进程中，户籍制度、就业制度、土地制度、社会保障制度和城市行政等级制度等各项制度的总和构成了社会秩序。这些制度无论是属于生产关系层面还是属于上层建筑层面，都对生产力发展和经济基础变革起到了巨大的反作用。科学发展观实施以来，我国城镇化速度与质量均有显著提高，但是农民工市民化进程滞后等问题依然非常突出。部分农民工具有强烈的进入城市就业和定居的意愿，但由于城乡均等的社会保障体系建设不足，农民工的自主意愿难以转变为没有后顾之忧的现实选择。只有实现正向调节城乡人口流动的社会秩序的有效跟进，城镇化发展的动力才能够在根本上被激发，城镇化的科学发展才能够真正实现。通过以上分析，我们发现，农民自主选择与社会秩序的矛盾运动关系反映的正是生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动关系。
人的自由全面发展是人类社会发展的趋势与方向，更是社会主义国家发展的目标和追求。将全心全意为人民服务作为根本宗旨的中国共产党所领导的新型城镇化建设，更应在推进过程中尊重人民、依靠人民。进入21世纪以来，中国城镇化发展为世人所瞩目。2013年党的十八届三中全会提出坚持“推进以人为核心的城镇化”。中国特色城镇化道路的核心就是以人为本，就是尊重广大人民群众的意愿和选择。在城镇化战略选择上为了人民，在城镇化发展实践中尊重人民、依靠人民，不断破除阻碍农民产业和地域自主选择的制度障碍，并加强正向的社会治理，我国以人为核心的城镇化才能真正落到实处。因此，只有做到“农民自主选择与社会秩序相统一”才能够真正激发我国“以人为核心”的城镇化发展的根本动力，才能够不断推动中国特色新型城镇化的科学发展。
本文系国家社会科学基金“农民工市民化：自主选择与社会秩序统一”(项目批准号：15BJL004)的阶段性成果。
