贫困问题是一个世界性的问题，对于像我国这样的发展中国家来说，更是一项事关经济社会发展进步的重大课题。为了实现到2020年全面建成小康社会的目标，必须把扶贫工作作为党和政府工作的重中之重。改革开放以后，以经济建设为中心的治国方略为贫困问题的解决提供了根本保障。从1978年到1985年，由于农村家庭联产承包责任制的实行，全国的贫困人口从2.5亿减少到1.25亿，这一阶段主要是国家经济改革的整体推进对贫困问题的直接解决，大规模的扶贫工作还没有展开。从1986年到1993年，国家开始展开有针对性的大规模开发式扶贫工作，对扶贫工作进行总体规划，扶贫对象、性质、任务和目标等逐步落实明确，扶贫成效显著，贫困人口逐步下降至8000万人。1994年国务院发布了《国家八七扶贫攻坚计划》（以下简称《计划》)，这一《计划》是在以往扶贫计划的基础上制订的，是一个要求更加具体、目标更加明确的扶贫开发行动纲领。《计划》要求用七年左右的时间基本解决农村8000万贫困人口的扶贫问题。这一《计划》基本取得了预期的效果。从2001年起，我国的扶贫开发工作进入了新的时期。在这一时期，我国经济取得了较高的发展水平，带动扶贫开发工作也取得了较大的成绩。这一阶段的扶贫开发工作以区域扶贫为重点，特别是以11个连片特困地区为扶贫开发的主战场。[3]党和政府逐年加大扶贫开发的力度，扶贫政策不断细化，扶贫规模不断扩大，扶贫工作也取得了卓有成效的进展。截至2015年年底，我国先后有6亿人口已经脱贫，农村地区贫困人口仅剩5575多万。
随着2020年全面建成小康社会目标的提出，今后要在不足5年的时间内完成剩余贫困人口的全部脱贫，殊为不易。经过长期的扶贫攻坚，剩下的贫困地区和贫困人口的扶贫难度加大，以往扶贫方式的效果越来越不明显。在这种情况下，精准扶贫的理念被提了出来，希望通过扶贫理念的转变，改以往“撒胡椒面式”的扶贫为“精耕细作式”的扶贫，尽快完成剩余贫困人口的脱贫。2013年11月初，习近平在湘西土家族苗族自治州考察时首次明确提出了精准扶贫，随后精准扶贫工作逐步展开。
精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村的精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，充分利用扶贫资源，提升扶贫效果，最终解决贫困问题。学者们也从不同角度对精准扶贫的内涵展开了深入思考。例如，左停认为，精准扶贫就是要求实施精细化的扶贫方式，“从扶贫机制上由主要依赖经济增长的‘涓滴效应’到更加注重‘靶向性’对目标人群直接加以扶贫干预的动态调整”[4]。汪三贵认为，精准扶贫就是“扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对贫困人口有针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素和障碍，达到可持续脱贫的目标”[5]。可以看出，精准扶贫已经上升到扶贫机制和政策层面，是现阶段扶贫工作的基本原则和理念。精准扶贫是对以往扶贫经验的总结和对扶贫规律的科学运用，是对以往扶贫开发工作的继续推进和深化，也是对以往扶贫工作不足和弊端的纠正，是对扶贫开发工作的创新发展。
精准扶贫理念的提出，可以完成由区域性瞄准机制向靶向机制的转变。以往的区域性开发扶贫，扶贫工作针对的范围比较宽，扶贫对象不够明确，扶贫内容不够具体，扶贫过程中的信息不对称、权利不平等，种种情况难以使扶贫政策真正落实，扶贫资金利用效率较低，扶贫资源浪费较多。精准扶贫理念的靶向机制，则强调扶贫工作的精准性，通过建档立卡等精准识别手段，瞄准需要扶助的人口，可以解决扶贫工作中扶贫对象不够明确、扶贫内容不够具体、扶贫信息不对称、权利不平等等问题，容易取得良好的扶贫效果。
精准扶贫是实现全面建成小康社会目标的重要保障，也是实现这一目标的重要举措。小康社会的建成不仅需要经济总量和人均经济指标的完成，更主要的是惠及全体人民。目前，我国衡量小康社会的经济指标已基本完成，但距离全体人民的小康还有很大的差距，其中一个重要原因就是全国还存在几千万贫困人口，这部分贫困人口能否脱贫致富成为能否全面建成小康社会的关键。习近平在中央扶贫开发工作会议上强调指出，能否建成小康社会，贫困地区的脱贫是关键。[6]消除贫困既是全面建成小康社会的重要内容，也是重点和难点所在。精准扶贫正是在正确认识全面建成小康社会的基础上提出的一项重要举措，正确识别和定位贫困人口，针对困难群众精准采取扶贫措施，确保贫困人口全部脱贫，最终实现全面建成小康社会的目标。
能否最终建成符合全体人民意愿的小康社会，取决于贫困人口能否全部脱贫致富，精准扶贫战略正是为解决这一问题而提出的。目前，我国正在加紧小康社会的建设，全国各族人民都热切期盼全面建成小康社会这一目标的早日实现。要完成这一目标，需要对精准扶贫战略提出更高的要求，主要表现在以下几个方面。
第一，时效性。按照党在十八大上的总体部署，到2020年要全面建成小康社会。完成这一目标留给我们的时间已经不多，所以精准扶贫要有一定的时效性。这就要求我们一定要有紧迫感，要按照全面建成小康社会的总体部署，科学制定时间表，保证目标的实现。我国农村地区目前剩余贫困人口5000多万，针对这部分贫困人口的脱贫工作要有步骤、有计划地进行。贫困人口的减少数量要有年度目标，扶贫工作的进度要有严格的时间限制，落实责任主体，严格考核机制，只有这样，才能在有限的时间内完成既定的目标。
第二，精准性。精准性的提出是扶贫工作的重要转折，也是扶贫思路的重要调整。这是因为，以往以县为单位的瞄准机制存在着严重的弊端，一部分非贫困县的贫困村、户难以被纳入国家扶贫体系。为此，要提高扶贫工作的精准性，要从以前的粗放式扶贫转为精细化扶贫，实现对贫困户的精准识别，并针对不同贫困户的不同特点，精准采取扶贫措施。要在扶贫过程中时刻强调精准性，使有限的扶贫资源被投向最需要的贫困户，减少扶贫成本，提升扶贫效率。我们已经建立了以“四个精准”为主体的精准扶贫工作机制，习近平又提出了“六个精准”[7]的扶贫理念，对精准扶贫工作进行了更深入的安排与考虑，能够确保各项扶贫政策落实到真正的扶贫对象身上。
第三，创新性。要顺利实现全面建成小康社会的重要目标，精准扶贫就一定要贯彻创新性原则。精准扶贫的提出，本身就是对扶贫理念的一次创新。要在短短几年的时间内完成全部贫困人口脱贫的目标，精准扶贫工作就一定要有创新。不仅要创新精准扶贫工作机制，而且要创新精准扶贫政策体系。扶贫工作不能被已有的模式、方法限制住手脚，而要在具体的工作中积极探索、大胆创新，探索符合地方特色的精准扶贫工作方案。
第四，全面性。小康社会不仅仅是要求经济持续健康发展，而是要求政治、经济、文化、社会和生态等各个领域全面协调发展，如果仅局限于人们生活水平的提高和经济增长指标的完成，这样的小康社会是不能持久的。在全面建成小康社会的大背景下进行精准扶贫，必然要求贫困地区不仅要实现生活水平的提高，更要实现各方面、各领域全方位的提升，贫困地区政治、文化、社会、生态等领域的全面发展必然给贫困地区的经济发展创造良好的条件。所以，精准扶贫不仅要提高贫困户的物质生活水平，同时要提升贫困户的政治文化素质，提高贫困地区的生态文明建设水平，加强贫困地区社会管理体系的建设等。
精准扶贫是针对现阶段扶贫工作的现实需要和全面建成小康社会目标提出的全新的扶贫理念。为了保障全面建成小康社会目标的实现，必须以这一目标为导向，全面实施精准扶贫战略。精准扶贫战略以精准扶贫工作机制、政策体系和扶贫模式为主要内容。精准扶贫工作机制能够保证扶贫工作按时、按计划完成；精准扶贫政策体系是一系列以精准扶贫理念为核心的扶贫政策，为精准扶贫提供政策保障；精准扶贫模式要求不同贫困地区因地制宜、因贫施策，形成具有地方特点的扶贫方式。
国务院扶贫办于2014年6月发布了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，该方案对精准扶贫的目标任务、重点工作、保障措施等进行了总体布局和全面设计，提出了建立以“四个精准”为主体的精准扶贫工作机制。精准扶贫作为一项系统庞杂的扶贫工程，需要设计严谨科学的工作机制，需要以精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核为主要工作环节，形成兼顾灵活性和原则性的扶贫机制。精准扶贫工作机制是针对扶贫工作的紧迫性和时效性提出来的，也是为了尽快解决农村贫困问题而提出的一项有效的工作机制。精准扶贫工作机制要有可在全国范围内推广的总的原则，也要有适应地方特点的机制创新，在扶贫工作中的目标识别、具体措施、动态管理、绩效考核、事后反馈等一系列环节中形成具有可操作性的工作机制。
第一，精准识别是指通过对贫困人口建档立卡等方式，实行扶贫工作的精准瞄准。以往扶贫瞄准的对象是以县为单位，往往会使真正需要扶贫帮助的对象难以被正确识别。为了提升扶贫效果，定位真正的贫困人群，就需要改进扶贫瞄准精度，通过建档立卡等方式，精准识别贫困农户，使贫困村和贫困户被真正纳入扶贫体系。2005年，为了识别贫困农户，国家扶贫办出台过相关通知，开展对贫困户的建档立卡工作，但是由于当时精准识别的对象还没有下调到村、户，建档立卡的效果并不明显。2011年出台的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020)》进一步明确了建档立卡工作机制。随着精准扶贫理念的提出，从2014年起，精准识别通过建档立卡等方式全面展开，成为精准扶贫工作机制的重要一环。目前，精准识别主要采取“程序识别法”，通过贫困户的自主申报和扶贫部门的入户调查共同确定贫困户。在识别过程中，一些地方采取了逐级指标法，即地方政府部门通过自上而下、逐级分配指标的办法，把贫困指标分解到县、乡镇和村。[8]这样就使贫困户的确定权实际上掌握在村级干部手里，但村级干部并不具备精准识别贫困户的素养，导致贫困户的识别精度下降。一些缺乏公正性的村级干部甚至会以亲属关系、私人关系等其他因素来确定贫困户。对于一些处于贫困临界线附近的人群的判定，一些村级干部采取“轮流坐庄”或者平均分配扶贫资金的做法，使扶贫工作流于形式。解决精准识别过程中出现的问题，就要严格精准识别流程，完善识别过程中的民主程序，让村民作为主体参与到贫困户的识别工作中去，发挥村民代表大会等村内民主机构的重要作用，落实村民监督，防止村内精英群体对扶贫资源的把控。总之，完善精准识别机制，就要完善贫困户的认定标准和方法，采取多维的贫困标准来识别贫困户，加强村级治理，降低识别成本，为精准扶贫工作打好基础。
第二，精准帮扶就是要精准确定贫困户的致贫原因，按照贫困户本身的脱贫条件，有针对性地采取多种手段进行帮扶。贫困户的致贫原因多种多样，有因病致贫、因家庭劳动力不够导致的贫困，还有因受教育水平不高导致的贫困。所以，精准帮扶就是要找准致贫原因，提出有针对性的扶贫措施，使贫困户早日脱贫致富。精准帮扶工作要多样化，因地制宜，结合当地的特点制定帮扶方案，探索具有地方特色的精准帮扶模式。精准帮扶需要建立公开透明的信息平台，运用市场机制和市场手段，引导和支持社会各方力量共同参与扶贫。
第三，精准评价是精准扶贫工作机制的最后一步，通过建立一整套检验评价机制来对精准扶贫工作的成效进行评价和检验。杜绝扶贫过程中的弄虚作假等情况，使精准扶贫措施落到实处，就必须建立精准评价机制。过去的扶贫工作缺乏严格的考核监督评价机制，使扶贫工作处于一种粗放式的状态，容易导致扶贫资金流失，贫困户难以真正获得扶贫资源；甚至在扶贫过程中出现腐败现象，难以取得良好的扶贫效果。
第四，精准考核正是针对上述弊端设计出来的一项有效的工作机制。通过对扶贫过程的监控和扶贫成效的科学考核，可以杜绝扶贫过程中的造假行为。目前，精准扶贫考核评价的依据是贫困人口的收入指标和贫困线标准，存在评价指标单一、评价指标与识别指标不统一等问题，建议进一步完善考核机制，引入多维考核指标，改进入户抽样调查方法，持续跟踪和调查贫困户的脱贫情况，防止“返贫”和“假脱贫”情况的发生。
精准扶贫中出现的问题的解决依赖于扶贫政策体系的建立。精准扶贫不仅是一种自上而下的工作机制，更应当是包括理念、机制、战略在内的完整政策体系。精准扶贫不是单一的扶贫机制，而必须借助于一系列的扶贫政策，共同打造以精准扶贫理念为中心的扶贫政策体系。
精准扶贫是扶贫战略和理念的全新转变，是对以往扶贫工作经验的总结，也是扶贫政策的全面转向，不仅对于扶贫工作部门，而且对于整个公共政策体系，在原则、理念上都提出了新的要求。精准扶贫工作机制的建立只是第一步，更重要的是建立以精准扶贫理念为核心的扶贫政策体系。我国在扶贫开发工作中已经形成了一系列行之有效的扶贫政策。实行精准扶贫，不能抛弃以往有效的扶贫经验，而应在以往正确经验的基础上植入精准扶贫的理念。精准扶贫需要统筹谋划、综合协调，对导致贫困的短期因素和长期因素进行综合考虑，借助多种扶贫手段，共同完成扶贫任务。精准扶贫政策体系应当兼顾统一性和灵活性，统筹利用多种扶贫政策如金融政策、产业政策、治理政策来开展扶贫工作，要特别重视精准扶贫过程中的制度创新。
第一，金融政策。金融扶贫作为重要的扶贫手段，是扶贫政策体系中的重要组成部分。国家对贫困地区的金融支持包括中央财政安排专项扶贫资金、贫困地区产业发展基金、各省（区、市）财政扶贫资金投入、贫困县新增信贷投放等各种方式，其中扶贫小额信贷是主要的金融支持方式。目前，面向贫困户的金融服务较为匮乏，严重影响了贫困村、户的脱贫动力。缺少金融服务成为贫困人口长期难以脱贫的重要原因。金融支持较为落后的原因在于随着精准扶贫的深入，金融扶贫风险日渐增加。经过多年的扶贫工作，现阶段扶贫的对象或脱贫难度较大，或所处自然条件极为恶劣，或因病返贫、因学返贫；贫困地区的信用体系建设较为缓慢，贫困户与银行之间的信息不对称问题较为严重，导致金融机构参与金融扶贫的意愿较低；扶贫专项资金不足，难以满足贫困地区的需求；扶贫金融项目缺乏，扶贫资金存在“撒胡椒面”式使用的问题，难以符合精准扶贫的要求，导致扶贫资金利用效率低下。所以必须破解精准扶贫中金融手段单一、金融服务匮乏的难题。
为了优化精准扶贫的效果，必须按照精准扶贫的要求，加快建立精准扶贫金融政策，通过实地调研，精准确定贫困村与贫困户，制定个性化的金融帮扶措施，提升贫困村、户的自我发展能力。一些地方的金融精准帮扶方案值得总结推广。比如，有的地方采用“金融＋”思维，注重金融措施与其他扶贫政策的整合，创新扶贫贷款模式，给最需要信贷的贫困户以金融支持。又如，有的地方按照本地经济发展的特点，开发符合贫困村、户经济发展要求的金融产品，为贫困村、户脱贫致富保驾护航。再如，“临夏模式”通过建立村级产业发展互助社，有效解决了贫困群众贷款难和产业发展资金不足这一问题。[9]总之，金融扶贫政策作为精准扶贫政策体系的重要组成部分，发挥着重要的作用，既要使贫困村、户树立自强自立的精神，也要运用金融手段精准帮扶，为贫困村、户脱贫致富提供金融支持。
第二，产业政策。产业扶贫是精准扶贫的一个重要手段，产业扶贫通过促进贫困地区特色产业的发展，产生巨大的经济效益，能够使政府、企业和贫困户三者实现共赢。扶贫问题首先是经济问题，通过发展贫困地区的经济来达到使贫困人群脱贫的目标，是以往扶贫工作的重要措施。在提出精准扶贫理念的条件下，这一措施仍然适用。特别是随着市场经济的逐步发展，利用市场手段来调配适合贫困地区产业发展所需的资源更是理所当然。所以，精准扶贫就要加快贫困地区的产业发展，把贫困户纳入现代产业发展链条中，运用市场的力量来解决贫困户面临的技术、市场等方面困难。产业扶贫在一些地方的试点已经取得了不错的效果。例如，河北阜平县采用“公司＋合作社＋贫困户”的模式，通过公司和合作社的组织形式，引导贫困户将扶贫资金入股来获取分红收益，贫困户也可将土地作为股份来获取土地租金收入，还可以入职公司或合作社来取得工资收入。一些地方通过农业大户带动贫困户生产经营，解决了单个贫困户缺乏技术和市场的问题。[10]产业扶贫的发展需要地方政府形成产业扶贫的政策体系，通过制定相应的产业政策，创新农户、企业、合作社合作的方式，最终实现扶贫目标。当然，产业扶贫也存在着一些不足，如容易导致贫困户依赖政府、扶贫项目的自主性不强、企业参与产业扶贫的热情不高、产业扶贫项目难以推广等。为此，需要加快产业扶贫政策的制定和完善，按照地方特点制定相应的产业扶贫政策。
第三，扶贫治理政策。社会治理在精准扶贫过程中发挥着十分重要的作用。我国的扶贫工作一直是政府驱动，政府特别是基层政府一直是扶贫工作的主导力量。在扶贫工作进行之初，我国就已经形成了较为完善的公共治理政策体系，建立了较为完善的扶贫治理机构体系，如从国家到地方的各级扶贫领导小组、扶贫办，各级发改委、财政部门等都在治理体系中发挥着重要作用。随着我国扶贫工作进入精准扶贫阶段，扶贫治理政策发生了新的变化。在这一阶段，贫困村、户成为扶贫工作的重点，村级瞄准成为扶贫治理的主要形式，扶贫治理面临着新的问题。扶贫治理要避免精英捕获现象的发生。精英捕获是指少数精英人士占据有限的资源，导致扶贫治理主体特别是乡村权力阶层对扶贫资源的不合理占有与不正当分配。村干部作为基层扶贫治理的主体，如果不受到相关治理政策的制约，会导致扶贫工作的失败。为此，可以建立村级分权制度，让基层民众参与到精准扶贫工作当中，在精准识别、精准帮扶等方面发挥监督作用，避免村级精英捕获现象的发生。[11]总之，要改变以往的扶贫治理政策，按照精准扶贫思路，借助政府、社会、个人等多方面的力量，形成全社会共同参与的扶贫治理政策体系。
习近平曾经指出：“我们坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批。”[7]扶贫工作是一项实践性很强的工作，不同地区、不同环境的贫困人群所面临的问题也千差万别。建立相应的工作机制和政策体系，只是使精准扶贫工作的完成成为可能，在实际的扶贫工作中还会遇到许多意想不到的问题。为了使扶贫目标尽早实现，不论是精准扶贫工作机制还是精准扶贫政策体系，都要适合当地的扶贫工作实践，因地制宜，建立符合当地特色的精准扶贫模式。
第一，异地搬迁安置扶贫模式是指将一些生活环境恶劣、生态环境恶化地区的居民搬迁至环境较好的地方，以实现脱贫。我国西部的一些贫困地区，自然资源极度匮乏，在原有地区进行开发扶贫，难以成功。在这种情况下，可以通过异地搬迁使当地居民摆脱恶劣的生活环境，定居适宜发展的新环境，完成脱贫致富。例如，甘肃省在生态环境较好的河西走廊和黄河沿岸地区建设大量的水利工程，开发大范围的宜居的农业地区，将常年干旱地区的特困人口安置到这些地区，取得了良好的脱贫效果。[12]
第二，对口扶贫模式是一种行之有效的扶贫模式。在精准扶贫理念下，对口扶贫模式也是一些地方采取的重要手段。近些年来，为了加快贫困地区脱贫，我国实施了发达省市对口帮扶贫困地区的对口帮扶政策。发达地区的省、市、县和企业相比贫困地区具有资金、技术和管理经验等优势，可以有效地带动对口帮扶对象尽快实现脱贫目标。对口扶贫模式其实就是精准扶贫理念的具体运用。通过有效的瞄准识别，发达地区有针对性地对帮扶地区的贫苦村、户进行对口帮扶，避免了大范围扶贫开发的粗放式弊端。我国在对口帮扶模式中已经积累了成功的经验，今后要继续在其他地区推广这种模式，贯彻精准扶贫理念。
第三，通过对生态环境的保护与恢复来进行精准扶贫是一种重要的扶贫模式。生态保护扶贫模式对于因生态环境恶化而导致的贫困有着积极的意义。我国一些地区因各种原因而出现生态环境急剧恶化，导致当地贫困越发严重。我国已经深刻认识到生态环境建设的重要性，提出要把生态文明建设放在突出地位，扭转因生态环境恶化而导致的贫困状况。要加快贫困地区的生态环境保护和建设，通过生态环境保护发展经济，走一条生态保护脱贫之路。我国一些地区在生态建设扶贫方面已经进行了积极探索，取得了较为成功的经验。例如，贵州毕节地区因地处岩溶山区，生态环境极为恶劣，当地居民长期处于贫困状态。为了推动毕节地区走出贫困，国务院批准成立了毕节生态建设实验区，形成了独具特色的生态环境保护模式。
除了以上这些扶贫模式之外，还有多种扶贫模式，如乡村旅游开发扶贫模式、职业教育扶贫模式、国际项目扶贫模式等。不管采用何种扶贫模式，都必须贯彻精准扶贫理念，坚持一地一策、因地制宜，深入、精准地分析致贫原因，探索精准帮扶策略，形成精准扶贫模式。
本文系教育部人文社会科学研究专项任务项目“基本经济制度视域下混合所有制经济发展研究”（项目批准号：15JD710027）的阶段性成果。
