全过程人民民主是新时代中国特色社会主义民主建设的伟大理论与实践成果。目前，有关全过程人民民主的研究备受学界关注。在已有研究成果中，全过程人民民主的理论基础、概念内涵、价值功能、制度体系、运行机理等成为学界开展多维度研究的热点议题，学科方向主要集中于政治学、管理学、行政学、马克思主义理论等学科领域。[1]全过程人民民主是在中国共产党百年奋斗历程的基础上发展而来的，基于中共党史进行全过程人民民主的历史实证性研究，对建构中国特色社会主义民主话语体系具有重要的理论价值和现实意义。本文立足于党史研究的具体情境，以全过程人民民主的历史演进为主线，吸收借鉴多学科的基本范式和理论方法，探讨新时代全过程人民民主的历史生成与协商民主的内生关联性，拓宽该领域的研究理路。
一、从重大理念的提出到重大理论的创新
全过程人民民主是新时代中国共产党民主实践的理论创新，人民“从各层次各领域有序的政治参与”[2]是中国共产党带领全国各族人民实现全过程人民民主的必然举措，也是新时代中国特色社会主义民主建设的重要特征。
2014年9月21日，习近平在庆祝人民政治协商会议成立65周年大会上指出，人民政协要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，“把协商民主贯穿履行职能全过程”[3]。人民政协作为专门协商机构，通过广泛的有效组织和畅通的协商民主渠道，在新时代协商民主发展的过程中发挥着重要作用，推动实现了广泛有效的人民民主。习近平首次用“全过程”来突出协商民主在民主实践中的重要性，标志着中国共产党对新时代中国特色社会主义民主建设规律认识的新突破。为正确认识协商民主在中国特色社会主义民主建设全过程中的重要作用，习近平强调，“社会主义协商民主，既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各方面的积极作用；既坚持了人民主体地位，又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则；既坚持了人民民主的原则，又贯彻了团结和谐的要求”，“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程”。[3]习近平的重要讲话，丰富和发展了马克思主义民主理论，明确了新时代中国共产党应当如何坚持和发展人民民主的基本问题，并以“全过程”这个新理念表达了中国共产党发展全过程人民民主的实践愿景。
2019年11月2日，习近平在上海考察全国人大常委会法工会基层立法联系点时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策，民主决策产生的。”[4]这是党的领导人在强调协商民主贯穿履行职能“全过程”时第一次提出“全过程的民主”重大理念，标志着中国共产党对马克思主义民主理论的创新性发展。
2021年3月，十三届全国人大四次会议通过新修订的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》，其中第四条明确规定“全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主”，第四十四条也明确规定全国人大代表“通过多种方式听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务，充分发挥在全过程民主中的作用”。[7]“全过程民主”被正式写入国家法律中，表明“全过程民主”理念经过了提出、宣传、写入国家法律的过程，标志着中国特色社会主义民主政治建设的一个新变化。
2021年7月1日，在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平站在“以史为鉴、开创未来”的高度强调，中国共产党“必须紧紧依靠人民创造历史，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，站稳人民立场，贯彻党的群众路线，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展！”[8]“全过程人民民主”第一次出现在党的文献中，中国特色社会主义民主以“全过程”为基本特征拓展了人民民主的内涵。“发展全过程人民民主”是团结带领人民实现美好生活的必然要求，意味着全过程人民民主的理论与实践已经逐步开展起来。
2021年10月，习近平在中央人大工作会议上讲话指出，“全过程人民民主”重大理念是党的十八大以来深化对社会主义民主政治发展规律的认识提出来的。“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。持续推进全过程人民民主建设，是为了“把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”[9]以坚持发展中国特色社会主义政治道路为基础，中国共产党系统地、科学地、全面地阐述了“全过程人民民主”的科学内涵和价值优势。
如何科学践行全过程人民民主？习近平指出：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要载体”，“要保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人民代表，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。”[9]习近平关于“全过程人民民主”制度程序与实践参与的重要论述，正式将“全过程人民民主”作为人民民主的最新发展形态确立了下来。
在党的十九届六中全会上，中国共产党把“全过程人民民主”作为十八大以来党在政治建设层面的重要举措、重大成就以及作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分写进了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，通过三次提到“全过程人民民主”表现出的高度重视，要求全党全国各族人民“积极发展全过程人民民主，全面推进我国社会主义民主政治制度化、规范化、程序化建设，使中国特色社会主义政治制度优越性得到更好发挥，生动活泼、安定团结的政治局面得到巩固和发展”[10]。
2021年12月4日，国务院新闻办发布的《中国的民主》白皮书，以中国共产党的民主观点为基线，系统阐明了党带领人民实现全过程人民民主的历程，从“具有科学有效的制度安排”“具有具体现实的民主实践”“广泛真实管用的民主”“丰富人类政治文明新形态”等四个方面概括了全过程人民民主的本质内涵、显著性质和世界意义。[11]
2023年2月7日，习近平在学习贯彻党的二十大精神研讨班开班式上讲话指出：“党的领导凝聚建设中国式现代化的磅礴力量，我们党坚持党的群众路线，坚持以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，充分激发全体人民的主人翁精神。”[14]发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求，是人民当家作主的基本形式。3月13日，习近平出席第十四届全国人民代表大会第一次会议，发表讲话并指出：“要积极发展全过程人民民主，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，健全人民当家作主制度体系，实现人民意志，保障人民权益，充分激发全体人民的积极性主动性创造性。”[15]在遵循社会主义人民民主理论的基础上，全面发展全过程人民民主和健全人民当家作主的制度体系，是新时代中国特色社会主义民主建设的发展方向。
综上，“全过程人民民主”从重大理念的提出到重要理论的创新的历史梳理表明，全过程人民民主理论是以习近平为核心的中国共产党基于我国民主政治建设的历史与实践的必然要求形成的。党的十八大以来，基层人大在履职过程中依法开展协商，探索协商形式，丰富协商内容[16]，孕育出全过程人民民主。人民群众通过民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等五大中国特色社会主义民主体系，不断加强参与日常政治生活的权利，突现协商民主的发展全过程，使人民民主的发展更加真实充分、广泛有效。因此，“全过程人民民主”由习近平对协商民主的科学评判而首次提出进而创新发展为全过程人民民主理论体系也就成为历史的应然。那么，深入探究协商民主与全过程人民民主的内生关系，是深化马克思主义民主理论研究的必要之举。
二、中国特色社会主义协商民主的由来与发展
中国民主协商制度发端于20世纪40年代抗日战争时期中国共产党领导的民主协商实践。在当时的历史条件下，为巩固抗日民主根据地政权建设，中国共产党和各民主党派各界代表设置了协商民主这一重要民主程序、工作方式与工作原则，这是中国共产党遇到重大政治事项时需要做出重大决策前同各民主党派、无党派人士、开明绅士代表协商合作形成的优秀精神品质。[17]
1948年4月底，新民主主义革命即将胜利之际，中共中央向社会各界党派团体发出著名的“五一”劳动节口号，号召各团体党派“迅速召开新政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”[18]，这一号召代表了全国各阶层人民的政治诉求和民主党派的政治愿望，得到了各民主党派、群众团体、无党派人士和侨胞的强烈认可，并通过举办论坛、以文表意、建言献策等实际行动来支持“五一”口号。与此同时，各党派团体的代表从各地赶赴东北、华北解放区，与中国共产党商讨建国方略。一个为迎接新中国成立的广泛而深入的新政协运动高潮在解放区形成，接受新民主主义革命纲领、承认中国共产党的领导地位成为各民主党派、各人民团体、各社会贤达的普遍共识。新政协会议的筹备标志着中国共产党领导的民主实践向新的纪元启航，正式拉开了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的序幕。
1949年，中国共产党领导召开新政协的筹备会议、草拟《共同纲领》、召开新中国政协一届全体会议。在各项工作中，中国共产党发扬“不在于最后的表决，主要在于事前的协商和反复讨论”的“新民主主义的议事精神”[19]，与各界民主人士会同民主党派对我国各项重大决策团结协商，初步形成了新型政党关系。
新中国成立初期，在全国人民代表大会召开前由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权。依据《中国人民政治协商会议共同纲领》，各民主党派、无党派人士、各人民团体等协商主体参与政治协商、立法协商与重要事项决策的全过程。从此，协商民主作为新中国政党关系在制度层面的安排下以一种特有的民主形式被充分体现出来，并贯穿于民主协商的全过程。历史表明，协商民主是从新中国诞生，中国人民在探索和发展人民民主的过程中，伴随人民政协的成立和新型政党制度的确立而确立起来的，是在国家政治生活中发挥作用的一种符合中国国情的民主形式。此后，中国共产党与各民主党派、无党派人士创新协商形式，如最高国务会议、座谈会等，对新中国土地改革法案、资本主义工商业社会主义改造中的问题、五四宪法草案初稿等进行广泛充分的讨论后，提交中央人民政府委员会进行决策。[20]
1954年，第一届全国人民代表大会和中国人民政治协商会议第二届全国委员会会议相继召开，会议表决通过的《中华人民共和国宪法》和《中国人民政治协商会议章程》，规定了统一战线与民主党派长期存在，人民政协作为人民民主统一战线的组织形式，由此形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商的中国社会主义民主政治新制度和政党制度的新格局。协商民主作为新中国民主政治的制度安排被保留了下来。[17]
党的十一届三中全会后，协商民主进入发展的新时期。从1988年到1989年，中共中央相继出台了《全国政协常务委员会工作规则》《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》等多个相关文件，规定党和政府在人民政协和新型政党制度框架下与各界党派团体、群众代表等就国家重大决策进行事前的民主协商。人民政协作为协商民主的路径，发挥了讨论协商的专门作用，新型政党制度是协商民主的重要载体。
进入21世纪，中共中央印发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《关于加强人民政协工作的意见》两个文件，分别对协商民主的内容、形式、程序做了具体规定，加强了协商民主的制度化建设。2007年11月，国务院新闻办发表了《中国的政党制度》白皮书，明确指出选举民主和协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。作为人民民主的创新性理论成果与科学的实践经验，协商民主成为社会主义民主的另一重要形式。
2012年11月，中国共产党在党的第十八次全国代表大会的报告里把协商民主确立为中国特色社会主义民主的重要形式，并首次提出了“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的命题。2014年9月，习近平在中国人民政治协商会议成立65周年纪念大会上的讲话，科学回答了社会主义协商民主的性质定位、理论归属、价值真谛、基本定性、战略任务等若干重大理论问题。[21]其中，对社会主义协商民主制度构建以及多层次发展做出的新的科学论述，即“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”[8]。在建构社会主义协商民主理论体系上，将“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的命题提升到战略任务的新高度。
2015年，中共中央先后印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，要求在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，做到协商于决策之前和决策实施之中。也就是说，协商民主是全过程的协商，这意味着在决策酝酿阶段到决策颁布执行阶段，协商应当是贯穿始终的；不仅要根据各方面的意见和建议进行决策，而且还要在决策实施过程中根据各方面的意见和建议调整决策，使之更具科学性、实效性；既重视怎样决策，又关注决策实施的过程。[17]这是继党的十八大报告提出坚持协商于决策之前和决策之中与党的十八届三中全会明确要求坚持协商于决策之前和决策实施之中后，协商民主贯穿于人民协商履行各项职能全过程的又一次实践创新。
协商于决策之前和决策实施之中的制度规定，进一步加强了协商民主的制度与规范构建以及施行程序，丰富了协商民主的制度化实践经验，遵循了党的十八大报告提出的要完善协商民主制度和工作机制，“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的民主思想，从国家层面的政党协商、人大协商、政府协商、政协协商，到社会层面的人民团体协商、基层协商、社会组织协商的全面协商，深刻彰显了人民民主全过程的真理内涵，体现出国家治理体系和治理能力现代化的制度优势和特点。[17]
历史证明，植根于中国优秀传统政治文化土壤以及中国特色社会主义制度土壤中的协商民主，于新民主主义的革命实践中萌发，于各界各党派人士协商建国时期确立，历经社会主义建设时期的艰难探索与改革开放时期的蓬勃发展，最终成为中国共产党领导全过程人民民主百年探索的重要组成部分。进入新时代，社会主义协商民主建构了越来越完整的制度程序和参与实践，集程序性制度和实体性制度为一体，广泛、多层、制度化的发展，形成了独具中国特色的民主形式与优势，为中国特色社会主义人民民主广泛有序的发展指明了方向。
三、协商民主在全过程人民民主中的地位与作用
在中国，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致性意见，是中国社会主义民主的两种重要形式”[3]。可见，贯穿于政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、基层协商、社会组织协商、人民团体协商等协商途径中的协商民主，是我国民主政治独特的形式，具有特有优势。贯穿于上述各组织履行其职能全过程中的协商民主，是全过程人民民主的重要内容和实现渠道。党的十八大以来，中国共产党深刻总结了多年以来民主政治建设的实践经验与独特规律，形成了健全完善的协商民主制度，推进协商民主广泛化、多层次、制度化发展的重大战略部署。协商民主作为我国民主政治的必要载体，在协商实施形式、协商参与途径以及价值取向方面，做出了多项创新。因此，从学理上科学明晰协商民主在全过程人民民主中的地位与独特作用，对于推进全过程人民民主建设具有重要的理论与实践意义。
从构成协商民主的七个民主渠道来看，首先，政党协商、政协协商以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为承载，在“共产党领导、多党合作，共产党执政、多党派参政”的新型政党制度下，中国共产党同各民主党派通过协商座谈会、约谈、书面沟通等协商形式[22]，对全国以及各地的发展政策与社会事务管理进行商议，同时接受来自各界党派人士的监督。其次，人大协商、政府协商以及人民团体协商则要以人民代表大会为依托，通过举行主席会议、专题会议、全体会议等协商形式来履行其协商职能，如反映社情民意、开展专题调研，对全国及各地区的方针政策、经济发展、社会治理等重要领域的关键问题进行真诚平等、广泛有序的协商、建言献策。为真正实现“人人起来负责、人人监督政府工作”的社会主义民主精神，全国政协全体会议与全国人大会议每年同期召开，政协委员不仅要讨论政协的问题，还要列席全国人大会议，参加对有关法律修改、一府两院工作报告等的讨论。这种制度设计，形成了独具中国特色的两会式民主。最后，社会组织协商、基层协商通过基层党组织、基层群众组织、基层政府、基层社会组织等作为组织保障，同时以基层群众自治制度作为制度依托，对基层与群众切身利益有关的发展问题、社会服务以及社会满意度提升建设问题进行协商。[11]
党的十八大以来，从居民有商有量、共同参与胡同治理的“小院议事厅”，到起源自浙江温岭的民主恳谈会；从苏州“协商议事室”的各方热烈讨论，到新时代“枫桥经验”借助互联网搭建起干群交流平台；从最高国家权力机关加开委员长会议充分审议法律草案，到进一步加快基层立法联系点建设架起“立法直通车”；从各地设立22万多个代表联络站、代表之家定期接待群众听取意见，到探索民情直通车、民主听证会、民主议政会机制汇聚民声民智……一个个创新的民主形式，一项项生动的民主实践[24]，勾勒出社会主义协商民主体系不同渠道相互配合的内在关联性，充分体现了“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数”[25]这一人民民主的真谛。
从协商民主多种渠道间的制度融合来看，协商民主通过人大协商、政党协商、政协协商、政府协商、基层协商、社会组织协商、人民团体协商等多种渠道的相互贯通，保障了公民话语权和决策参与权的实现。协商民主体系内在的制度关系，涵盖了民主政治建设的方方面面，贯通并形成了从中央、地方到基层的民主链条，构成了完整的全过程人民民主运行的体系，是统一思想、凝聚共识、实践方略和优化治理的基本途径。[26]
协商民主纵横贯通协同的体系架构，从中央到地方，使人民群众通过创新产生了多种层次、种类丰富的协商形式与协商机构，如民主议政会、民情通报会、乡村论坛、专家座谈会等。通过多种协商，把人民群众的切实需求、良言妙计从基层传递出去，切实转化为推行于地方乃至全国的各项政策，鲜活、生动、直接地体现了全过程人民民主的实践。[27]
上述对协商民主在全过程人民民主中的地位与独特作用的实证性陈述，也是协商民主与全过程人民民主内生关系的逻辑理路表现。这表明协商民主作为全过程人民民主的重要组成部分，在党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一原则下，融会贯穿于全过程人民民主的发展始终，是全方位、全覆盖、全链条的全过程人民民主的重要因素。协商民主在形式、手段、方式以及其价值取向方面，与社会主义人民民主的本质属性一致。坚持以人民为中心，切实体现人民意志、保障人民权利、激发人民创造活力，真正实现人民当家作主。这既是实践对协商民主科学检验的理论结果，也是人民民主实质的具体表现。因此，协商民主在全过程人民民主各环节、各链条的完整有序运转中发挥的重要作用，事实上是全过程人民民主独特优势的具体表现[28]，也更清晰地呈现出全过程人民民主从协商到全过程的内在逻辑。
四、结语
“以什么样的思路来谋划和推进中国社会主义民主政治建设，在国家政治生活中具有管根本、管全局、管长远的作用。”[2]全过程人民民主是中国共产党在新时代依世情国情总结我国社会主义民主政治建设的经验和规律基础上发展而来的最新形态、最新实践。人民在政治、经济、社会、文化、生态等领域，通过民主选举、民主决策、民主协商、民主监督、民主管理行使当家作主的权利，形成一个全方位、全覆盖、全链条的全过程人民民主的理论表达和实践过程，为人类政治文明贡献了全过程人民民主的新形态。
全过程人民民主的历史生成表明，世界人民“通向幸福的道路不尽相同，各国人民有权选择自己的发展道路和制度模式，这本身就是人民幸福的应有之义。民主同样是各国人民的权利，而不是少数国家的专利。实现民主有多种方式，不可能千篇一律”[29]。中国共产党对全过程人民民主理论与实践的探索，概括出中国人民当家作主民主政治制度体系的本质特征，总结出中国共产党领导人民探索实现人民民主丰富实践形式的政治智慧和成功经验，构成了中国特色社会主义民主别具一格、独树一帜的显著标志，从而区别于形形色色的西方式民主。丰富全过程人民民主的内涵和完整的实践体系，建构全社会最大公约数的协商民主共识机制，发展国家治理能力的具体表现，追求社会和谐稳定与社会活力相统一的价值取向，具有超越西方民主的显著制度优势。[30]为此，有学者认为，全过程人民民主在中国的生动实践，从根本上消解了民主问题上的西方话语霸权，打破了“民主化＝西方化”的认识禁锢。[31]
党的十八大以来，协商民主多层次、全方位的制度构建与发展，夯实和牢固了全过程人民民主的链条，完善与优化了社会主义民主的实现过程，全过程人民民主能够“既保证人民依法实行民主选举，也保障人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督，切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象”[32]290。以全国人民代表大会制度作为坚实的制度基础，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为优势后盾，使全过程人民民主能够切实有力地推动人民广泛地致力于国家和社会两个层面的民主参与，创造真实的、高效的民主治理绩效，诠释了“中国民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人们要解决的问题的”[32]296。全过程人民民主的价值取向，在本质上既超越了西方民主以多党竞争的公开选举为皈依和以参与共同体生活为目的的有限性和狭隘性，更是对西方将民主定位为政治游戏工具的根本性超越。[31]
