党的二十届四中全会深入分析国内外形势, 就制定国民经济和社会发展“十五五”规划提出建议。习近平总书记对建议的制定作了重要说明。这些是我们学习四中全会精神的重要文本。四中全会精神内容十分丰富, 亮点很多, 其中亮点之一就是特别强调创新, 包括科技创新、产业创新、制度创新等, 本文主要想围绕中国式现代化的制度创新谈几点体会, 请教于大家。

习近平总书记在《关于<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议>的说明》中开宗明义指出: “制定中长期规划指导经济社会发展, 是我们党治国理政的一种重要方式。”^[1]这是对中国式现代化制度和治理体系优势的新概括, “新”在对我国制度和治理体系优势的认识从宏观层面深入到微观层面。

我国改革开放40多年来能够取得举世瞩目的发展成就, 与我国的制度和治理体系创新密不可分。由此, 中国式现代化的制度体系显示出巨大优势。2019年10月召开的党的十九届四中全会对我国的国家制度和国家治理体系的优势概括为13个方面: 坚持党的集中统一领导, 坚持党的科学理论, 保持政治稳定, 确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势; 坚持人民当家作主, 发展人民民主, 密切联系群众, 紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势; 坚持全面依法治国, 建设社会主义法治国家, 切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势; 坚持全国一盘棋, 调动各方面积极性, 集中力量办大事的显著优势; 坚持各民族一律平等, 铸牢中华民族共同体意识, 实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的显著优势; 坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存, 把社会主义制度和市场经济有机结合起来, 不断解放和发展社会生产力的显著优势; 坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念, 弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化, 促进全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起的显著优势; 坚持以人民为中心的发展思想, 不断保障和改善民生、增进人民福祉, 走共同富裕道路的显著优势; 坚持改革创新、与时俱进, 善于自我完善、自我发展, 使社会始终充满生机活力的显著优势; 坚持德才兼备、选贤任能, 聚天下英才而用之, 培养造就更多更优秀人才的显著优势; 坚持党指挥枪, 确保人民军队绝对忠诚于党和人民, 有力保障国家主权、安全、发展利益的显著优势; 坚持“一国两制”, 保持香港、澳门长期繁荣稳定, 促进祖国和平统一的显著优势; 坚持独立自主和对外开放相统一, 积极参与全球治理, 为构建人类命运共同体不断作出贡献的显著优势。这13个方面主要讲的是我国制度的宏观优势, 其中既有结构性优势, 又有功能性优势。如“坚持党的集中统一领导”, 是讲制度的结构优势的; 而“保持政治稳定, 确保国家始终沿着社会主义方向前进”, 是讲制度的功能优势的。

2019年10月31日, 习近平总书记在党的十九届四中全会第二次全体会议上指出:“新中国成立七十年来, 我们党领导人民创造了世所罕见的两大奇迹。”^[2]一是经济快速发展奇迹; 二是社会长期稳定奇迹。我国用几十年时间走完了发达国家几百年走过的工业化进程; 而且长期保持社会和谐稳定、人民安居乐业。这是进一步从宏观功能方面对我国制度和治理体系总体优势的分析概括。党的二十大进一步肯定了这一总体的功能优势。

党的二十届四中全会把“制定中长期规划”作为我们党治国理政的一种重要方式, 就进一步把我国制度和治理体系优势的分析深入到了微观的操作层面。比如, 坚持党的集中统一领导, 这是我国社会主义制度的根本特点和根本优势, 但如何才能使党对经济社会发展的领导具有科学性和有效性?这个问题曾经长期困扰着我们, 也是世界社会主义发展史上的一大难题。过去我们参照苏联计划经济模式, 同苏联和其他社会主义国家一样, 也搞“五年计划”, 但由于没有引进市场机制, 政府对经济社会发展管得过死, 经济要素不能充分自由流动, 也影响了人民群众积极性的发挥。改革开放后, 我们逐步建立起社会主义市场经济体制, 把“五年计划”改为“五年规划”, 虽然只有一字之差, 但体现着党的领导方式发生了重大转变, 即国家只在宏观上调控经济, 对于影响国计民生的部门由国家直接管理, 而对于其他一般的经济部门则主要由市场调节。这叫“抓大放小”。这样, 就逐步形成了政府和市场“两只手”共同推动经济社会发展的崭新治理体系。从功能上看, 这种新体制既保证了经济社会的稳定发展, 又充分调动了各个市场主体的积极性、创造性, 展现出强大的发展优势。这是中国经济稳定高速发展的秘密所在。

科学制定“中长期规划”作为我们党治国理政的一种重要方式, 极大地创新了社会主义的制度和治理体系, 也从制度运作层面体现出对资本主义制度和治理体系的优势。资本主义的制度和治理体系本质上是由自由主义的市场经济和资本所主导的, 加之多党竞争机制等利益博弈的存在, 限制了国家的长远规划。我国的根本制度则有利于制定长远规划, 而且可以一茬接着一茬干, 一张蓝图绘到底。这是我国制度和治理体系运行高效并能够推动经济社会长期高速稳定发展的重要原因。

按照黑格尔的观点, 理论越是彻底, 就越具有现实性。这就是说, 对于一种思想、理论, 越是研究得深入, 就越是能够使之成为指导人们活动的计划、方法等, 使理论的可能性变成实践的现实性^[3], 概言之, 使理论具有可操作性、可落地性。马克思也说过, “理论只要彻底, 就能说服人。所谓彻底, 就是抓住事物的根本。而人的根本就是人本身。” “理论一经掌握群众, 也会变成物质力量。”^[4]这就告诉我们, 要使得我们党的创新理论、国家制度安排能够落地见效, 必须具体情况具体分析, 特别是要在具体的操作层面下功夫, 以调动亿万人民群众的主动性、积极性和创造性为根本抓手。没有人民群众的积极参与、支持和创造, 就不会有强大的现代化建设力量。

党的二十届四中全会重申以经济建设为中心, 这是完全正确的, 因为经济发展是整个社会发展的基础, 也是当前我国经济形势必须面对的问题。与此相应, 我国的制度创新首先应当是经济发展方面的制度创新。而要深刻认识我国基本经济制度的优势并进一步推动制度创新, 必须加强对经济制度和体制机制操作层面的研究。党的二十届四中全会提出, “坚持有效市场和有为政府相结合”, 形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序, 并就如何在新征程上推动经济社会发展进行了部署。这就使新时代新征程的社会主义市场经济体制进一步具体化了。

应当说, 把社会主义制度与市场经济体制结合起来, 是我们党和人民的伟大创造。这一制度创新, 使得中国特色社会主义既超越了西方资本主义市场经济模式, 也突破了旧的社会主义计划经济模式, 使社会主义展现出无比强大的生命力。然而, 也要看到, 把市场这只“无形之手”和政府这只“有形之手”结合起来共同推动经济社会发展毕竟是新生事物, 如何进一步协调发挥好两只手的作用, 还有很多问题值得研究。这些年我国经济发展出现了下行压力, 有多重因素, 与西方对我国遏制有关, 与我国产业结构调整有关, 同时也与我国治理体系尚不完善有关, 关键问题就在于没有很好处理“两只手”的关系。这也就是说, 我们对“两只手”共同推动经济社会发展的经验还不足, 还需要继续研究探索, 进一步掌握其中的规律, 真正做到按照客观规律办事。

比如, 在科研经费使用的管理方面, 这些年我们的管理部门管得过多过死, 应当适当加大市场调节的力度。对此, 应当尽快落实国务院提出的课题承包制, 即适当引进市场机制, 促使人们树立“政府购买成果”理念, 提高管理效率, 降低管理成本。实际上, 从市场原则的角度看, 政府花钱购买科研成果, 本来是很简单的事, 即政府把成果拿走, 科研人员拿到钱, 交易即告完成。但现在不是这样, 管理者对经费使用过程管理过多, 反而对成果本身关注不够。这就把事情弄颠倒了。另外, 目前的科研经费使用制度不够合理, 课题主持人从科研工作中获利较少, 没有很好体现“按劳分配”原则, 降低了科研人员的积极性, 甚至诱发科研经费使用中的犯罪。只有加大市场调节力度, 减少人为因素, 科研管理才能大大减少支出报销、审查流程等环节, 从而更加简单、节约、科学、有效; 也只有这样, 科研人员才能得到尊重, 从而充分发挥科学研究的自主性、积极性和创造性。这样的管理制度才能够体现出专业化、人性化、现代化。

其他方面的管理也有类似的情况, 所以, 应当尽快落实习近平总书记关于加强“目标导向”“目标管理”的要求, 拿出具体的落实措施。党的十八大以来, 习近平总书记围绕推进国家治理体系和治理能力现代化问题, 就工作中的“目标导向”问题作过多次论述。2015年10月, 习近平总书记在对“十三五”规划建议作说明时指出: “坚持目标导向和问题导向相统一, 既从实现全面建成小康社会目标倒推, 厘清到时间节点必须完成的任务, 又从迫切需要解决的问题顺推, 明确破解难题的途径和办法。”^[5]这一论述虽然是讲规划制定问题的, 但对于规划的落实以及政府治理和管理工作同样具有方法论意义。只有明确目标、难点所在, 并根据目标以及所应解决的难点问题开展工作, 才能拿出科学的规划和落实的政策措施, 也才能够科学制定工作的“任务书、时间表、优先序”, 做到科学施政、有效行政, 做真正的有为政府。

党的二十届四中全会进一步强调“绩效管理”, 这应当说是对目标管理的具体化。这就要求各级领导尽量减少对下级活动过程的干预, 让人们把更多的精力用到干事创业上来; 只要能够达到目标, 就应当允许人们大胆创新, 大胆探索。只有这样, 党和国家的理论创新、制度创新才能从群众中来、到群众中去, 不断向前发展; 这些制度创新成果才会不断转化为科学合理的、广受群众欢迎的政策措施, 从而变成亿万人民群众改天换地的强大物质力量, 我们的经济社会发展才能充满活力。

与此相应, 对于我国治理体系和治理能力现代化的研究和实践, 应当充分体现党的群众路线。研究工作者、政策制定者以及管理干部, 都应当深入实际、深入基层, 加强调查研究, 特别是应当多听取一线群众的意见。比如制定科研经费管理制度, 应当广泛听取科研单位和广大科研人员的意见, 只有这样, 制定的政策、出台的措施才会有科学性, 也才会有好的效果。这样, 我国的科研工作才能够“活”起来, “好”起来。人民群众是历史的主体。如果我国各条战线、各个领域的制度创新, 都能走群众路线, 广泛反映民意, 那么, 我国整体的经济社会发展就一定会“活”起来, “好”起来。

纵观世界历史可以发现, 善于把社会制度和治理体系转化为治理效能, 是一个国家或地区兴旺发达的重要标志。

从大的方面讲, 任何国家的社会制度都有一个效能转化问题。全世界坚持资本主义制度的国家很多, 但由于其具体的治理体系及其效能转化不同, 形成了不同的模式, 其结果也不同, 有的成为发达国家, 有的则是发展中国家。同样, 坚持社会主义制度的国家原来也很多, 但由于效能转化不同, 结果更是千差万别。有的转向资本主义, 有的仍然坚持社会主义制度, 但发展缓慢。我国则创造性地走出了一条中国特色社会主义现代化道路, 并取得了巨大成功。

从小的方面讲, 任何一个地方的制度和治理体系也都有一个效能转化问题。我国的制度体系总体上是好的, 但同样的制度为什么在有的地方执行的效果好, 而在有的地方效果差? 不可否认, 这里有地区的先天禀赋差别问题, 如我国西部自然条件不如东部, 但与能否自觉进行制度的效能转化关系紧密。例如, 同样是东部, 个别地方发展也不理想; 西部也有发展很好的地方。

党中央提出推进国家治理体系和治理能力现代化, 并强调“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。这是对国内外治理经验的科学总结, 也是现代系统思想在社会治理领域的运用, 是用系统观念指导我国制度体系建设和创新发展的崭新认识, 标志着我们党对执政规律的认识达到了一个崭新境界。也许有人会说, “国家治理体系”和“治理能力”是一回事, 没有必要分开讲。这种理解是不完全正确的。实际上, 这两个概念既有联系, 又有区别。“治理体系”主要是指社会制度及其体制机制的内在结构, “治理能力”主要是指社会制度及其体制机制的外在功能。从系统论的观点看, 一个系统的结构和功能不可分割, 结构决定功能, 但功能也有相对独立性。一个系统的功能是否最优, 一方面要看其结构是否最优, 另一方面还要看其操作环节是否最优。

系统的最优结构需要有最优“操作”才能转化为最优功能。就像开汽车, 一辆汽车结构很好, 按道理讲它的功能应该很好, 但实际运行的结果是不一定的, 因为还要看司机驾驶的情况。会开车的人可以把它开得很好, 但如果司机技术不好, 操作不当, 它仍然会出问题。这就说明, 结构和功能是两个概念。

那么, 怎样才能把我国制度和治理体系优势更好转化为国家治理效能呢? 对此, 党的十九届四中全会以来, 习近平总书记作了很多论述, 党中央也作了很多部署。这里只想强调以下几点。

一是要加强执行环节的制度建设。习近平总书记多次强调, 制度建设要在加强执行力上下功夫。比如, 我国的宪法和法律法规等经过长期建设已经形成了比较完备的体系, 但为什么还会存在贪污腐败、知法犯法等问题呢? 主要原因是执行力不够。所以, 党的十八大以来, 我们在执行力上下了很大功夫。比如建立了审计制度、巡视制度等, 有力遏制了腐败发生; 在执法方面, 我们加强执行力建设, 使得违法犯罪事件日益减少, 社会环境越来越净化。所以, 进一步加强执行环节的制度建设, 至关重要。

二是要加强对干部和公务员的选拔和培训。一方面要加强对各级各类干部、公务员、执法人员等的选拔, 制定更科学的政策措施, 让更多德才兼备的优秀人才加入到党和国家的公职人员队伍中来; 另一方面, 要加强对各级各类干部和公务员的培训。通过培训, 不断提高公务人员的素质和执行力, 使行政人员、执法人员等能够正确而娴熟地理解政策、执行政策、依法办事。只有建立起良好的行政机制、人才队伍, 并认真落实党和国家的方针政策, 才能把我国优越的制度体系转化为良好的治理能力。

三是要鼓励制度执行人员进行具体的操作机制创新。按照我们党的既定规划, “到我们党成立一百年时, 在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效; 到二〇三五年, 各方面制度更加完善, 基本实现国家治理体系和治理能力现代化; 到新中国成立一百年时, 全面实现国家治理体系和治理能力现代化, 使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”^[6]。按照这一规划, 到2021年, 我国各方面制度已经更加成熟更加定型了, 未来我国的制度会越来越完善。但是, 这并不意味着我们在制度执行方面就没有创新空间了。对此, 要具体情况具体分析。对于关系我国性质和发展方向的根本制度、基本制度以及相关的法律法规, 要毫不动摇地坚持; 对于体制机制层面的制度, 还有很多探索空间, 因此要大胆进行制度创新。特别是在制度执行上, 更要结合实际, 因地制宜, 灵活施策。既要反对不按制度办事而乱作为, 又要反对假借执行制度而不作为。对干部的考核, 也应当以二十届四中全会所提出的“活”与“好”为标准, 实行目标管理, 而不应当以是否机械地执行制度为标准。只有这样, 我们的制度执行环节才能够不断适应时代发展的要求, 刚柔相济, 不断完善, 不断推动各项事业创新发展。

四是要在“理”顺关系、调动群众积极性上下功夫。治理现代化中的“治”和“理”是两个相辅相成的概念。“治”强调的是整治, 以堵为主; “理”强调的是理顺, 以疏为主。我们要完善制度建设, 就要二者兼顾, 切不可顾此失彼。这些年, 我们在“治”的方面成就斐然, 但在“理”的方面有所忽略, 这不利于调动干部群众的积极性和创造性。所以, 在新征程上, 应当更多在“理”的方面下功夫。在当前我国经济社会发展面临下行压力的情况下, 如何理顺关系, 充分调动各个方面的积极性和创造性, 特别需要我们深入思考, 研究解决。

总之, 我国的制度体系是在探索中国式现代化道路中逐渐形成和发展起来的, 在历史比较和国际比较中日益显现出自己的优势, 代表着21世纪充满生机与活力的社会主义发展的方向。但面对新形势新任务, 我们的制度建设还有很大的发展空间, 需要继续探索, 不断创新, 不断完善。只有这样, 才能胜利完成新征程上党中央提出的各项战略任务, 不断推进强国建设和民族复兴伟业。